中国家庭|“两免一补”政策并未减少女童的劳动参与

发布时间: 2020-09-17 12:14:30  作者:刘芬


未成年人过早参与劳动在发展中国家普遍存在。根据Maplecroft机构关于未成年劳工的风险评级,截至2019年,全球仍有109个国家的未成年人劳动参与风险属于“极高”或“高”级别,覆盖了全球超过80%的人口。其中,中国在198个国家中风险指数位列第98名,属于高风险国家。
大量研究显示,过早参与劳动可能损害未成年人的健康;即使工作任务并未过于繁重以至于直接损害健康,从事劳动工作仍对未成年人的学业发展有着显著的不利影响。因此,未成年人的劳动参与已成为阻碍发展中国家人力资本积累的重要因素。
经济学家Basu和Van的理论分析指出,家庭决定让未成年人参与劳动的最主要原因是贫穷,反映了既定约束下家庭福利最大化的最优选择。这也就解释了为何各国直接的取缔或管制政策不仅未能发挥预期效果,更因收入减少显著降低了未成年劳动者家庭的福利水平。
另一种常见的缓解未成年人劳动现象的政策思路是激励他们更多地接受教育,因为未成年人的工作和受教育时间可能存在替代关系。现实中,许多发展中国家确实颁布了以入学为条件的现金或实物转移政策,如巴西的根除童工项目(PETI)和助学金计划(Bolsa Escola)、印度的午餐计划(Mid-day Meals)以及墨西哥的机会项目(Progresa)。然而,既有经济学研究发现这些政策尽管有效提升了未成年人的入学率,对劳动参与率的总体影响却极为有限。
中国农村免费义务教育改革本质上也是一项支持未成年人入学的补贴计划,旨在为农村处于义务教育阶段的学生提供教育费用的补贴,包括免教科书费、免杂费、补助寄宿生生活费,简称“两免一补”。这项政策是否能够改善中国的未成年人劳动参与问题?对其他国家的政策制定有何启示?
笔者与中国人民大学劳动人事学院赵忠教授、上海对外经贸大学国际经贸学院讲师汤璨在发表于人口经济学国际顶级刊物人口经济学期刊(Journal of Population Economics)的文章“免费教育有利于减少未成年人劳动吗?来自中国农村免费义务教育改革的证据”(Does free education help combat child labor? The effect of a free compulsory education reform in rural China)中对上述问题进行了探讨。
中国未成年人劳动参与现状
国际劳工组织将未成年人劳动参与定义为未成年人从事可能损害其身心健康或未来发展的劳动工作。在中国,未成年劳动者是指未满16周岁的儿童或少年工人。法律严禁使用未成年人参与劳动。例如,《中华人民共和国劳动法》第15条、《禁止童工条例》第2条和《中华人民共和国未成年人保护法》第28条都要求国家机关、社会团体、企业、机构、非政府非营利组织和私营企业禁止雇用16岁以下的儿童;《禁止童工条例》第6条规定使用童工的雇主应当由劳动保护部门处以每月每名童工 5000 元的罚款。
然而,尽管惩罚标准远远超过未成年劳动者可以创造的收益,中国未成年人参与劳动的现象却仍然存在。根据2010年中国家庭追踪调查(CFPS)数据(已公开的CFPS数据中仅有2010年的数据涉及未成年人劳动相关信息),中国10-15岁(含)的未成年人劳动参与率约为7.74%,且表现出显著的城乡差异,农村比城市高约7个百分点。结合样本的受教育信息,我们发现未成年人的劳动参与与辍学正相关,参与劳动者的辍学率比未参与者高10%以上。这似乎表明对义务教育阶段学生提供教育补贴有助于降低他们的劳动参与率。
中国免费义务教育改革
中国政府于2006年启动免费义务教育改革,规定所有义务教育阶段的学生可以免除学杂费,对来自贫困家庭的学生免费发放教科书,对家庭经济困难的寄宿学生发放生活补助。为了确保政策落到实处,改革还明确规定了基础教育经费由中央政府和地方政府共同承担,中央政府对欠发达地区给与更多的资金支持。改革首先在农村地区实行。
自2006年春季学期开始,全国3个直辖市和13个省对农村小学和初中生免收学费。到2007年秋季,中国农村的所有中小学生都有资格享受免费义务教育。该改革本质上是一项有条件的现金转移计划,将未成年人送入小学或初中就学的家庭才可以获得与学杂费相等的现金转移。理论上,这项政策带来的学校教育价格降低和家庭可支配收入增加会提高儿童的入学率并减少未成年人劳动参与。
免费义务教育改革对未成年人劳动参与的影响
利用2010年中国家庭追踪调查数据,我们采用横截面上的双重差分估计识别免费义务教育改革对中国农村未成年人劳动参与的影响。研究发现,尽管基于全样本义务教育改革对未成年人的劳动力参与没有显著影响,政策效果呈现出了巨大的性别异质性。多享受一个学期的免费义务教育可以使男孩的劳动参与率降低8.3个百分点。但是对女孩的影响并不显著。
我们发现,这一现象是家庭将教育补贴在家庭内部再分配的结果。具体而言,未成年人参与经济生产通常是家庭贫困的表现。由于中国传统文化中重男轻女的思想,免费义务教育改革带来的预算约束放松导致家庭内的资源重新分配,使资源更倾向于男孩,从而增加未成年人参与劳动的性别差距。
我们通过一系列检验为上述解读提供了支持。首先,我们发现政策主要影响社会经济状况较差家庭的男孩,说明改革发挥作用主要方式是放松家庭预算约束。此外,我们将样本限制在既有儿子又有女儿的家庭,发现使用子样本进行回归时政策的影响比全样本时更大,佐证了资源再分配机制的存在。
进一步地,我们发现改革对教育支出的影响也反映出男孩偏好。改革导致女孩的家庭教育支出大幅减少,但是对男孩的家庭教育支出没有显著影响。也就是说,免费义务教育改革实施以后,男孩获得的补贴具有“粘蝇板效应”,仍然花费在男孩身上;女孩获得的补贴却没有花费在女孩身上,被重新配置于其他用途。
最后,我们考察了政策在兄弟姐妹间是否有溢出效应,同样得到了具有性别异质性的结果:兄弟接受免费义务教育后女孩和男孩的劳动参与率都增加,而姐妹接受之后只会增加女孩的劳动参与率。这再次表明家庭内部存在偏向男孩的资源再分配,因为受到改革影响以后,男孩的家庭会比女孩的家庭更多地向小孩集中资源。
降低女孩的劳动参与率是关键
基于以上发现,尽管免费义务教育改革能够降低中国农村贫困家庭男性未成年人参与劳动的可能性,但却意外地扩大了男孩和女孩人力资本的差距。女性人力资本的提高不仅直接有利于她们自身的发展,而且有助于降低下一代儿童的死亡率、改善他们的健康与营养水平并提高他们的受教育程度和认知技能。因此,有关部门应该采取更有针对性的政策降低女孩的劳动参与率。
最根本的解决方案当然是全面提高农村低社会经济状况家庭的收入水平。要实现这一目标,根据经济增长理论,既可以通过科学技术的突破性创新,也可以通过优化农村生产要素的配置效率。后者面临的不确定性更小,且仍有较大的改革空间:一方面,以户籍制度改革激活人口流动,让有能力在城市获得更高收入的个体可以自由地选择居住地,且在社会保障、医疗服务和子女教育上不受歧视。另一方面,以土地制度改革完善农村家庭的土地权利,用途不变的前提下让农业用地在规范的市场上流转起来,使得土地财产能够真正成为有市场价值的财富。
其次,推行高中阶段免费教育。虽然在中国农村义务教育阶段辍学率低,但相当比重的学生同时从事劳动和上学。高中阶段实现免费教育可以提高初中升高中升学率,降低义务教育阶段学生的劳动参与率。
此外,加大贫困妇女脱贫力度。大量研究表明,贫困妇女收入的提高有助于提升贫困家庭子女,特别是女儿的教育水平和健康水平,缩小性别人力资本差距。贫困妇女脱贫是阻断贫困“遗传”的关键环节,是提升贫困家庭生活质量的重要手段。
最后,改变传统性别观念。“男人以事业为重,女人以家庭为重”“男性能力天生比女性强”“干得好不如嫁得好”和“在经济不景气时,应该先解雇女性员工”等传统性别观念使家庭在做人力资本投资决策时将资源倾斜于男性。政府可以通过家庭环境、学校教育和大众传媒等手段促进性别平等观念的形成。性别平等观念可能有助于缩小性别间的人力资本差距。
(作者赵丽秋系中国人民大学劳动人事学院副教授)

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